LAS CAMPAÑAS Y SUS APUESTAS TRIBUTARIAS: UN ANÁLISIS EN MEDIO DEL CAOS
LAS CAMPAÑAS Y SUS APUESTAS TRIBUTARIAS: UN ANÁLISIS EN MEDIO DEL CAOS
Llegó el año electoral y, con él, un conjunto de candidatos a la Presidencia de la República. Cada uno de ellos dice representar una visión de país diferente y eso conlleva la existencia de una serie de propuestas de reforma tributaria. Compartiré con ustedes mi visión acerca de las líneas generales de reformas tributarias que estas personas han esbozado en los diferentes escenarios y debates, para introducir la discusión al respecto. Creo que en la estructura tributaria propuesta es posible observar, de manera más clara quizás que con otros temas, el proyecto político de cada uno y la seriedad de las premisas sobre las cuales se sostiene. Hay que aclarar que este análisis podrá mejorarse, una vez los candidatos elaboren mejor acerca de sus propuestas y que será largo, por la gran cantidad de candidatos que participan en el momento. Comenzaré hablando de la situación actual, con un breve resumen de un conjunto de diagnósticos, para luego referirme, una por una, a las propuestas de los candidatos que han esbozado la suya.
La tributación en Colombia ha sido caracterizada como ineficiente y poco redistributiva en múltiples ocasiones. La más relevante, en tiempos recientes, fue el informe de la “Comisión de expertos en beneficios tributarios”, convocada por el Ministerio de Hacienda y la DIAN. A grandes rasgos, este documento criticaba que el recaudo era relativamente pequeño (del 19,4% del PIB), dado el gasto tributario que hay, principalmente, en el IVA y en el impuesto de renta a personas jurídicas, así como en la pequeña base de tributación que hay (las personas obligadas a pagar o artículos gravados). Este último elemento se compensa con altas tasas de tributación a las personas naturales y a las empresas obligadas a tributar. Por esa razón, las recomendaciones del documento se encaminaban hacia eliminar los beneficios tributarios y ampliar la base, además de reducir los impuestos temporales. Sin embargo, la reforma tributaria aprobada se concentró en diseñar impuestos temporales, para paliar el déficit generado por la pandemia, y aumentó el impuesto de renta a las personas jurídicas. Con este escenario, los candidatos presidenciales deben realizar sus propuestas.
Hasta ahora, sólo dos candidatos han dicho que no se requiere una reforma tributaria: Rodolfo Hernández e Íngrid Betancourt. Ambos lo hacen con un argumento parecido, a saber, que la corrupción es la verdadera responsable del déficit fiscal y que no hay recaudo suficiente, si no se soluciona este problema. Hernández, en otros escenarios, afirmó que es posible reducir el IVA, si se hacían algunas modificaciones, pero no explicó exactamente cuáles. En el caso de Federico Gutiérrez, aunque él no negó la posibilidad de hacer una reforma tributaria, sus planteamientos están encaminados hacia una austeridad en el gasto, sin corrupción, lograr un crecimiento económico por encima del 5% anual y permitir la ejecución de los recursos de las regalías que no han sido ejecutados. Aunque estos aspectos son muy relevantes, pienso que la situación antes descrita hace que no sean propuestas viables para reemplazar una reforma tributaria.
Por un lado, lo cierto es que Colombia perdió su grado de inversión, justamente, por la incapacidad que hubo de aprobar una reforma tributaria. Esto puede encarecer el crédito, para el país, en el mediano plazo y restringir el acceso a los fondos, a los que les exigen invertir en productos seguros. También, es un hecho que el déficit fiscal primario fue del 7,6%, lo cual es un incumplimiento de la regla fiscal. Por otro lado, la corrupción es un hecho completamente reprobable y que está presente en un sinnúmero de actos todos los días, pero que probablemente no resuelva la situación fiscal de tener una deuda del 62,1% del PIB. Además, así la resolviera, los impuestos de este país, como se abordó anteriormente, están diseñados de una manera injusta e ineficiente, para su recaudo, por lo que es necesario reformarlos.
La mayoría de los demás candidatos han mostrado algunos de los aspectos que compondrían su reforma tributaria. Las propuestas de la Coalición Centro Esperanza parecen ser Alejandro Gaviria, por ejemplo, sugirió revisar la tasas efectiva de tributación del 1% más rico, al reducir sus rentas exentas y aumentar el impuesto a las ganancias ocasionales. Ambas propuestas se alinean con lo sugerido por los expertos. El candidato también propuso la “nivelación de la cancha” en el impuesto de renta a personas jurídicas, es decir, el impuesto a las empresas. Además, él también habló de la necesidad de crear impuestos verdes. Sin embargo, Gaviria no fue claro en si se modificaría o no la tasa general del impuesto a las empresas. Galán, por su parte, ha hablado de la (necesaria) legitimidad que debe tener su reforma tributaria, a través de la participación. Su propuesta, en líneas generales, consiste en tener justicia tributaria, eficiencia y simplificación, en el sentido de que dejen de existir tarifas distintas por sector económico. Parte de su propuesta es la de eliminar las exenciones y, al igual que Gaviria, imponer tributos verdes. Su propuesta, entonces, parece también alineada con lo afirmado por los expertos, pero no es lo suficientemente específica aún, como para evaluarla.
Sergio Fajardo concuerda con ambas aproximaciones, pero ha añadido dos elementos a la discusión. Por un lado, el antioqueño enfatizó la necesidad de tener una mayor progresividad (lo cual significa que quienes tienen ingresos mayores paguen más que proporcionalmente impuestos que otras personas) y afirmó que esto se lograba, además de los anteriores elementos, a través del impuesto al patrimonio. Por otro lado, Fajardo afirmó la necesidad de hablar acerca de los impuestos de los entes territoriales, particularmente el impuesto a la valorización en los predios aledaños a las carretas y las plusvalías de las construcciones locales, la cual es una de las discusiones más relevantes que deben darse, para aumentar la autonomía regional. Por su parte, Carlos Amaya resaltó la necesidad de realizar una sola reforma tributaria, que resuelva los problemas fiscales (la llamada “estructural”), y que sea redistributiva, progresiva y concertada. Sin embargo, además de traer a colación la reforma tributaria del año 2003 (en la que, entre otros aspectos, creó el impuesto al patrimonio en Colombia, por primera vez), el candidato no hizo una propuesta concreta.
Jorge Enrique Robledo ha dicho que las fuentes de empleo y riqueza son la clave, para tener unas finanzas saludables en el Estado, en combinación con una política de austeridad en el gasto y de eliminación de la corrupción. Además, el candidato recordó que, como Congresista, él presentó una propuesta de lucha en contra de la evasión. En cuanto a su propuesta de reforma tributaria, Robledo se opuso tajantemente a la creación o incremento de los impuestos indirectos, como es el IVA, por ser regresivos. Por último, Robledo afirmó que, de ser presidente, contrataría a una comisión de expertos para decir quién en Colombia paga qué impuestos, con qué tarifas según los montos recaudados, para así igualar las condiciones. Encuentro, en términos generales, sensata su propuesta y alineada a las recomendaciones de la comisión.
Sin embargo, deseo detenerme un momento en la manera en que Robledo se refirió a los impuestos indirectos, especialmente al IVA. Este elemento puede ser problemático, dependiendo de lo que se quiera financiar. Cabe recordar que en algunos países que tienen estados de bienestar, como los europeos, el IVA hace parte esencial de su esquema tributario. Por ejemplo, en Noruega hay cuatro tarifas y la general es del 25%, según la Red de Oficinas Económicas y Comerciales de España en el Exterior. Lo importante es mitigar la regresividad de este impuesto, a partir de la inversión pública o, la que es la estrategia de países como Australia, devolviendo a la parte de menos ingresos de la población la totalidad o parte del impuesto cancelado. En Colombia ya existe una estrategia de devolución de IVA, que se implementó en el año 2020. Entre menos elementos deba financiar el Estado, menores son los impuestos que se deben pagar. Así las cosas, la discusión acerca del IVA tiene que pasar por la discusión del modelo de Estado que se desea.
Juan Fernando Cristo, por su parte, manifestó su acuerdo con Sergio Fajardo, en cuanto a que nunca se habla acerca de los impuestos territoriales, aunque no ha profundizado en este tema. De otro lado, el candidato afirmó que se deben desmontar las exenciones de la reforma tributaria del año 2019, es decir, las dadas a las empresas de economía naranja, a las inversiones por más de un billón de pesos, el descuento del 50% ICA del impuesto de renta, la exención de IVA a los bienes de capital entre otras. En esta parte, Cristo coincide con Gustavo Petro. Aunque, en principio, concuerdo con el espíritu de lo que se propone y esto se alinea con las recomendaciones de la comisión de expertos, pienso que el descuento del IVA a los debes de capital debe conservarse, en una eventual reforma tributaria. No se trata únicamente de derogar leyes, sino de analizar su contenido por completo. Otras de sus propuestas se encaminan hacia no ampliar la base gravable del IVA y crear impuestos verdes.
En cuanto a los candidatos de la Coalición Equipo por Colombia, parece que todos están de acuerdo con Gutiérrez en basar su propuesta tributaria en el crecimiento económico y en la presencia de empresas más productivas. Sin embargo, en los demás comentarios que ha habido no está presente el elemento del presupuesto de regalías sin ejecutar. Además, ellos coinciden en utilizar el esquema del impuesto a la renta de personas jurídicas como un mecanismo para atraer inversiones, es decir, la estrategia que ha implementado Colombia desde el siglo XX y que, aunque ha permitido que el crecimiento económico del país sea sostenido y relativamente estable, también ha hecho que Colombia tenga un esquema tributario con una complejidad muy alta, reformas tributarias muy seguidas y un crecimiento económico menor que el
de países como Chile. Este último mecanismo ha sido defendido especialmente por Enrique Peñalosa.
Oscar Iván Zuluaga, aunque defendió este enfoque y criticó los gastos de funcionamiento del Estado, ha hablado de eliminar las exenciones que hayan cumplido con su objetivo o que no hayan generado los retornos esperados y, con el excedente, reducir la tarifa del impuesto de renta a personas jurídicas. Este planteamiento está en línea con lo que presentó el gobierno de Duque en la llamada “Ley de solidaridad sostenible”, pero en contra de la última reforma tributaria. De otro lado, el candidato habló de eliminar a varias de las agencias nacionales y consejerías presidenciales, como un elemento de austeridad en el gato, pero no se refirió a ninguna en específico, ni explicó por qué razón algunas de sus funciones podrían ser ejecutadas de mejor manera por los ministerios.
En el Pacto Histórico, las propuestas son un poco más variadas, pero, en términos generales, también se basan en el informe de los expertos. Comenzaré hablando de una que no se enlaza propiamente con lo dicho por la comisión y seguiré con las demás. Luis Fernando Velasco partió de una propuesta, similar en el trasfondo de la presentada por Jorge Enrique Robledo, de estudiar de dónde aparece el gasto fiscal más frecuente (o las exenciones). Sin embargo, él ha dicho que “no le da miedo” reducirles los impuestos a los sectores estratégicos. También, el caucano hizo énfasis en buscar los recursos de los colombianos que aparecieron en los Panama y Pandora Papers. De otro lado, él también propuso reducir el IVA, pero a partir de la reducción de las exoneraciones. No obstante, el candidato no fue claro en si se refería a los productos exentos o excluidos, o si, más bien, estaba replicando la propuesta del Partido Liberal de cambiar el IVA por un impuesto al consumo. De ser la segunda opción, ésta trae dos consecuencias negativas.
Primero, esa propuesta es engañosa. La razón parte de la manera en que se cobra el impuesto. El IVA grava el valor que agrega cada parte de la cadena de producción y no a cada una de las ventas. Es decir, que de cada etapa de la producción se descuenta el IVA de la anterior. ¿Qué significa esto? Lo explicaré con un ejemplo. Para fabricar un papel, el productor debe antes comprar la materia prima a alguien que la produzca, que en este caso es la pulpa de celulosa, las tintas, entre otros elementos. El productor de pulpa de celulosa, a su vez, debió comprar la madera de algún árbol. Si todos los elementos tuvieran que pagar el impuesto al valor agregado del 19%, se formaría una cadena de descuentos tributarios. El productor de pulpa de celulosa pagaría un sobreprecio del 19% al productor de madera. Él simplemente recaudaría lo que le corresponde, lo declararía ante la DIAN y lo pagaría. Sin embargo, el productor de pulpa de celulosa, a pesar de que nominalmente debe cobrarle una tarifa del 19% al productor de papel, cuando le venda la pulpa de celulosa, éste, en la práctica, no le transfiere todo el costo a este eslabón de la cadena. Esto es porque, dado que este productor ya canceló el IVA por los insumos que adquirió, la ley le permite descontar aquello que ya pagó y entregarle a la DIAN únicamente el remanente. Así mismo ocurre con el productor de papel y las papelerías que lo venden al final. El producto final, entonces, tiene un gravamen que tiende a ser el 19%.
Con un impuesto al consumo, ninguno de los productores, ni el comercializador podría haber descontado el IVA de la anterior etapa de producción. Ese es el caso de los restaurante, que cobran un sobreprecio del 8%, porque así lo dispone la ley. Entonces, al suponer una tarifa del 8%, la tarifa para el consumidor no sería solamente del 8%, sino que a ésta se le agregaría el 8% del 8% que le pagó el productor de pulpa de celulosa al productor de madera y así sucesivamente, lo cual acumula una distorsión del precio a lo largo de toda la cadena productiva. Por eso, así se reduzca la tarifa, varios bienes y servicios podrían tener esta característica, especialmente aquellos que no son vendidos directamente por su productor y el consumidor final sería el penalizado.
Segundo, esta propuesta también puede dificultar el recaudo en la DIAN. El lector podrá intuir que la cadena de descuentos tributarios incentiva a los productores a declarar el IVA de los insumos que compraros y, así, es posible disminuir la evasión de este impuesto. Una vez se pierda el incentivo a declarar, pues también es posible que se pierda el incentivo a pagar el impuesto, con lo cual aumentarían los retos para disminuir la evasión. Entonces, la propuesta de Velasco podría funcionar, pero dependiendo de exactamente cómo se planteará y de cuánto se reduciría la tarifa. Además, si se hace de la segunda forma, el cambio sería más bien cosmético para el consumidor (no ver un 19, sino un, digamos, 8 en las facturas), pero un gran reto para la DIAN como ente fiscalizador.
La última propuesta de este candidato coincide con la de Gustavo Petro, que se trata de aumentar los aranceles, para proteger la producción y los empleos locales, en su caso, en cuatro sectores: confecciones, cueros, alimentos y agroindustria. La pregunta aquí, entonces, es si realmente se van a lograr proteger, porque el contrabando es un elemento con el que se debe contar. Pero, más importante aún es la pregunta por si esto realmente hará a estos sectores más productivos y competitivos. Entonces, mi llamado es a que los candidatos formulen sus políticas industriales y de desarrollo agrario, más allá de los solos aranceles.
Además, también les pediría que justifiquen por qué los sectores, como las confecciones, son estratégicos. Es decir, que nos digan por qué éstos realmente permitirían industrializar el país, en el caso de que se implementaran las políticas que ellos sugieren. Lo anterior es porque aumentar los aranceles penaliza al consumidor, en términos de la cantidad de opciones de compra y en aumentos de los precios (porque eso es lo que hace que los sectores locales se beneficien) y podrían tener consecuencias negativas en la canasta exportadora, por causa de las posibles retaliaciones por parte de otros países (como en el caso de la guerra comercial entre Estados Unidos y China). Si estas estrategias no funcionan como política industrial, cabe preguntarse si realmente vale la pena ese sacrificio.
Francia Márquez ha basado sus intervenciones en la justicia tributaria y en la reducción de la evasión. Además, la candidata sugirió eliminar las exenciones del sector minero-energético y revisar la destinación del gasto público. También, Márquez afirmó que la reforma tributaria debe concentrarse en gravar a los capitales extranjeros y no tanto los locales. Por su parte, Gustavo Petro habló de concentrar los impuestos en los activos improductivos, como los dividendos (en este caso, la idea es igualar su tarifa con las tarifas marginales generales del impuesto de renta a personas naturales), el patrimonio, los predios en tierra fértil de más de 500 hectáreas que no sea productivos y, como se dijo anteriormente, aranceles para los sectores económicos que él considera estratégicos, porque son aquellas en las que se perdieron 2 millones de empleos, todo acompañado con una reducción de impuestos a las micro, pequeñas y medianas empresas. Además, el candidato también habló de derogar la reforma tributaria del año 2019, a lo cual yo respondería con el mismo planteamiento que le hice a la propuesta de Jun Fernando Cristo. Por último, Petro también ha hablado de cobrarle impuesto por renta presuntiva a los patrimonios que están en los paraísos fiscales.
Alfredo Saade simplemente ha dicho que su reforma tributaria sería estructural y enfocada en los ricos. Arelis Uriana hizo la misma afirmación, pero les agregó los impuestos a las tierras improductivas y enfatizó en la importancia de no ponerle IVA a la canasta familiar. Estas propuestas, entonces, son un poco más escuetas que las anteriores y no permiten sacar conclusiones al respecto. Las propuestas de Camilo Romero tampoco fueron elaboradas, a saber, el candidato habló de hacer esas reformas para permitir la garantía de derechos, que deben ser contrarias a las reformas tributarias que hubo (lo cual puede ser preocupante, porque denota cierto desconocimiento) y la caracterizó como justa, progresiva, eficiente y verde.
Sin embargo, Romero sí dejó entrever que tiene asesores que conocen del tema, pues el candidato afirmó que basaría su propuesta en la presentada por Garay y Espitia. Estos autores propusieron, además de impuestos saludables y verdes, reducir las exenciones, aumentar la tarifa del impuesto a los dividendos mayores de diez millones de pesos al 30%, introducir un impuesto del 10% a las remesas, mantener el impuesto a los patrimonios de más de 3000 millones de pesos, eliminar el IVA a la canasta familiar y financiar esto con un “IVA presuntivo”, para las personas de ingresos altos. Si bien todas estas propuestas están enfocadas en mejorar el estatuto tributario y reducir la desigualdad, la última de ellas, aunque es creativa, no cuenta con la propiedad de neutralidad del IVA (si se gravan todos los bienes y servicios a una sola tarifa, este impuesto no produce distorsiones en las decisiones de los agentes) y genera una complejidad que está ausente en otros esquemas de impuestos indirectos.
En resumen, la mayoría de los candidatos ha propuesto reformas encaminadas a reducir las exenciones y, en algunos aspectos, en línea con lo recomendado por los expertos recientemente. Sin embargo, la cantidad de candidatos y la falta de definición de los candidatos que van a realmente aspirar a la presidencia, hace que este análisis sea general y que mejore, en la medida en que los candidatos generen los documentos relevantes.
Daniel Andrés Sandoval Pedreros
Politólogo y Economista
@Danisaldovalp